稳定土地承包关系给农民吃下“定心丸”

　　11月28日上午，国务院新闻办举行新闻发布会，邀请中央农办主任、农业农村部部长韩长赋，农业农村部党组成员兼中央农办秘书局局长吴宏耀解读《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，并答记者问。

　　保持土地承包关系长期稳定，是“一不动百不摇”的重要制度设计

　　韩长赋介绍，土地关系是农村最基本的生产关系，以土地制度为核心的基本经营制度是党在农村的政策基石。改革开放以来，坚持土地家庭承包经营，并保持承包关系稳定不变，为解决吃饭问题奠定了制度基础，也为保持农村长期稳定奠定了制度基础。新发布的《意见》，是贯彻落实党的十九大和十九届四中全会精神的重要举措。《意见》明确了巩固和完善家庭承包经营制度的基本方向，明确了保持土地承包关系长期稳定的基本原则，是一个关于农村土地政策的重大宣示，是一个既管当前又管长远，可以说是“一不动百不摇”的重要制度设计。长期稳定土地承包关系，充分保障农民的土地承包权益，完善农村土地承包经营制度，既有利于增强农民发展生产的信心，给他们吃下“定心丸”，又有利于促进农村土地流转，发展适度规模经营，还有利于保障农村的长治久安。

　　韩长赋表示，我国改革开放是从农村起步的，农村改革是从土地承包开始的。40多年来，发生了两次重大的土地制度创新，第一次是从改革开放之初实行家庭联产承包责任制，实际上是土地集体所有权和家庭承包经营权“两权分离”；第二次是党的十八大之后，实行土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”。这两次创新都是坚持土地集体所有和家庭承包经营，是一脉相承、与时俱进、长期稳定的。进入新时代，党中央提出保持土地承包关系稳定并长久不变，是对党的农村土地政策的继承和发展。

　　韩长赋介绍，《意见》明确了长久不变的政策内涵，归纳起来就是“两不变、一稳定”，即保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，确保农民集体有效行使土地所有权、集体成员平等享有土地承包权；保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变，家庭经营在农业生产经营中居于基础性地位，农村集体经济组织成员有权依法承包集体土地，任何组织和个人都不能剥夺和非法限制；保持农户承包地稳定，农民家庭是土地承包经营的法定主体，发包方及其他经济组织或个人不得违法调整其承包地。第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。党的十九大提出，第二轮承包到期后再延长三十年，《意见》作了进一步明确，第二轮土地承包到期后再延长三十年，农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年，这是实行“长久不变”的重大举措，也是具体体现。

　　韩长赋表示，下一步，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，落实中央《意见》要求，坚持土地承包关系稳定并长久不变，稳定基本经营制度、尊重农民主体地位，做好承包地确权登记颁证和新一轮延包工作，为实施乡村振兴战略、加快农业农村现代化提供制度保障。

　　坚持延包原则，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定

　　眼下，第二轮土地承包马上到期，延包问题备受关注。针对记者提出如何组织实施才能确保“长久不变”政策落地的问题，韩长赋表示，对于延包问题，党中央的政策是一贯的。这次《意见》明确规定，一是坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，要确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。二是延包的起点以各地第二轮土地承包到期开始计算，承包期还是三十年。具体到一个地方，特别是到一个县，是从二轮承包到期为起点开始算起。

　　至于具体组织实施，还有很多问题需要通过探索来解决。目前主要有三方面的工作，一是把证书发到农民手中。从2014年起，开始推进承包地确权登记颁证，经过6年来的集中攻坚，这项工作已经基本完成。目前发证率超过94%，下一步要继续抓好扫尾，做到应发尽发。二是健全配套法律政策。按照新修订的《农村土地承包法》，抓紧修改完善《土地经营权流转管理办法》等相关配套法律法规和政策措施。三是开展延包试点。按中央要求选择一部分县，主要是先期到期的县开展延包试点，通过试点来摸索经验，指导各地出台延包的具体办法。

　　土地延包工作，是在承包土地确权登记颁证基础上进行的。关于承包土地确权登记颁证工作的进展，韩长赋介绍，开展农村承包地确权登记颁证工作是党中央作出的一项重大决策部署。开展这项工作的初衷，就是要稳定土地承包关系，给农民吃“定心丸”，同时把土地承包的情况进一步搞清楚。在2014年以前，中央农办、原农业部和中央有关部门就组织开展试点，从2014年开始全面推开。到2018年底，确权工作已经基本完成，今年又组织开展“回头看”，因为这项工作非常具体，也非常浩繁。

　　通过确权登记，全国累计精准测量了11亿个地块，清理了2亿多农户的档案资料，可以说摸清了家底，解决了长期以来农村土地四至不清、面积不准、权属不明等问题。在确权登记基础上进行颁证，叫“确实权、颁铁证”，进一步明确了农村承包关系和承包地块，并且向群众公示，同时政府主管部门要登记、录入。确权颁证成效显著，强化了对农民土地承包经营权的物权保护。农民拿到了证书，就可以放心地流转土地经营权，也可以开展土地经营权的抵押和担保。

　　韩长赋强调，确权登记颁证工作为将要开展的新一轮延包打下了扎实基础。《意见》明确要求，在延包工作中要以这一次承包地确权登记颁证为基础。根据《意见》，已颁发的土地承包权利证书，在新的承包期继续有效，且不变不换。证书记载的承包期限，到延包时再做统一变更。

　　在土地问题上要有足够的历史耐心，尊重农民的意愿和维护农民权益，把选择权交给农民

　　近些年，随着城镇化加快推进，大量农民进城落户，进城农民的承包地如何处置，一直都是热点问题。韩长赋介绍，全国现在进城务工经商的农民大约有2.88亿，其中举家进城务工经商的有3000多万户。有的村房子闲着，存在“空心村”的现象。举家进城落户的农户越来越多，这种现象越来越普遍。

　　韩长赋表示，进城农户的承包地怎么处置，关系到农民的切身利益，也关系到农村社会稳定。总的来讲，在土地问题上要有足够的历史耐心，不要急于收回农民的承包地，要尊重农民的意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择，而不是代替农民选择。这次出台的《意见》明确提出，现阶段不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件。对进城落户的农民，一方面可以引导他们在依法、自愿、有偿的原则下，将承包地转让或者退还集体，前提是自愿有偿。另一方面，也可以保留承包权、流转经营权或者通过代耕托管等方式发展多种形式的适度规模经营。对长期弃耕抛荒承包地的，《意见》也有明确的政策，发包方可以依法采取措施予以纠正，不能长期撂荒。

　　韩长赋强调，对进城农户是否放弃承包地，要尊重农民的意愿，可以示范和引导，但不能搞强迫命令。

　　二轮承包以来，由于人口增减和自然灾害等一系列原因，一些农户存在无地或者少地的状况，他们的权益该如何保障？韩长赋表示，二轮承包以来，因为承包农户家庭人口变动等原因，一些承包农户之间占有的耕地不均，这是客观情况。也有的农户二轮承包时举家进城打工，主动提出放弃参加第二轮承包，因此出现了少地或者无地的现象。保障这些农户的土地承包权益，也是落实长久不变政策需要解决的问题。农业农村部对这个问题高度重视，通过各地进行的初步调查统计，大体上这部分农户占总农户的1%。《意见》对此作出明确规定，第二轮承包到期后，应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，现有承包地在二轮承包期期满以后由农户继续承包，有自然灾害损毁等特殊情形时，可依据大稳定、小调整的原则，按照法定程序可以在个别农户间作适当调整，但是要依法依规、从严掌握。

　　韩长赋指出，作这样的规定，主要是考虑要保持承包关系的稳定，保护农户的承包权益和保障农业可持续发展。农业家庭经营关键是有稳定预期，农民有了长期稳定自主经营的土地，才能有稳定的经营预期和长远的经营打算，才能放心地在土地上谋发展、增加投入、改善生产条件，提高土地质量。如果承包地不断调来调去，一个农户今年种这块地，明年种那块地，就难以爱惜土地、养护土地，甚至可能出现掠夺性地利用土地，这样农业就难以持续稳定发展。

　　如何保障无地少地农户的基本生活，各地也在研究和探索。一方面，有条件的地方可以通过集体预留的机动地、新开垦的耕地以及原承包户依法自愿交回的耕地，也有承包农户消亡了，集体依法收回的耕地，通过这些耕地来解决。另一方面，可以帮助无地少地的农民通过流转土地经营权来耕种土地，也可以流转其他进城务工农民的土地进行生产经营。此外，还要在地外做文章，帮助无地少地的农户提高就业技能、提升就业服务、广辟就业门路。一方面鼓励农民工外出进城打工，另一方面鼓励他们发展仓储保鲜、冷链物流、农产品加工、农村电商、乡村旅游等乡村产业，推进农村一二三产业融合，扩大就业增收的门路。对于确实生活无着落有实际困难的，可以通过提供基本社会保障来解决。

　　稳定是为了更好地放活，放活是为了长久的稳定

　　农村土地“三权分置”是一项重大制度创新，有利于促进土地流转，而《意见》强调保持土地承包关系稳定并长久不变，这两者之间是否矛盾？就记者提出的这一问题，韩长赋指出，这两者并不矛盾。2016年中央印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，在农村实行土地集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”。这个制度安排，有两点特别重要：第一，它是家庭承包制度基础上的完善和发展，把承包经营权当中的经营权分置出来，可以流转，实行“三权分置”。第二，这个制度安排顺应了许多农民进城打工以后，想保留承包权，但又不想或者是不方便经营土地，就想流转土地经营权的愿望。同时，也满足了一些种田能手、种粮大户以及一些新型经营主体，包括家庭农场想多种地的需求。

　　韩长赋介绍，到2018年底，全国有5.39亿亩耕地在不同主体间进行流转。流转方式有多种，时间有长短。“三权分置”的制度安排，实际上是顺应了城市化、工业化和农业现代化需要，因为农业现代化要使用机械，也需要适度规模经营，所以土地经营权需要流转起来，土地经营权作为生产要素，也应该更有效地配置。但流转不流转土地，是承包农户自己的愿望，由自己选择和决定，任何组织和个人不能强迫承包农户流转或者不流转土地经营权。土地流转了，还必须搞农业，不能从事非农建设，这都是法律规定的。在坚持集体所有权、稳定农户承包权的基础上，使农村土地经营权流动起来，激发了农村基本经营制度活力，实际上也是对农村基本经营制度的完善。

　　韩长赋强调，这次发布的《意见》，强调了“两不变，一稳定”，既可以进一步稳定农户承包权，使农民放心地流转土地，也能让新型经营主体有稳定的预期，能够放心地流入土地，加大农业投入，发展现代农业。可以说，稳定是为了更好地放活，放活是为了长久的稳定。只有土地承包关系稳定了，才能确保“三权分置”得以确立，并且稳步实施。如果承包权变来变去，经营权流转就没有了基础。只有实行“三权分置”，放活土地经营权，土地才能够得到充分有效的利用，承包关系才能保持长久稳定，农户的承包权才能更好地实现。

　　值得关注的是，按照农村土地承包法规定，土地经营权流转期限不得超过土地承包的剩余期限。目前二轮承包即将到期，是否会影响新型经营主体流转土地的积极性？对此，吴宏耀表示，《意见》规定了延包的原则和办法，这次二轮土地承包到期以后要延包，强调稳定现有的土地承包关系，让绝大多数农户原有的承包地继续保持稳定。这一方面给承包户一颗“定心丸”，同时给土地的受让方，也就是新型经营主体也吃下了“定心丸”，到期以后农户可以延包，经营主体可以再续订合同，继续流转土地。此外，新修订的土地承包法也给出了相应保障。法律规定，经承包方同意，受让方可以依法投资改良土壤，建设农业生产辅助设施、配套设施，并按照合同约定对投资部分获得合理补偿。按照法律规定，投资主体对农业的长期投资，可按照合同约定获得合理补偿。所以，在尊重农民意愿并进行充分协商w的基础上，新型经营主体在流转土地时，可以通过合同约定等方式协商确定二轮到期后继续经营的具体条款。在调研中也发现，很多农民和新型经营主体在合同中都约定，承包到期后，在政策允许的情况下，继续由新型经营主体，也就是原来的主体经营，较好地解决了这方面的问题。