加强顶层设计 推进水产养殖业绿色高质量发展

　　2月15日上午，国务院新闻办公室举行新闻发布会，农业农村部副部长于康震就《关于加快推进水产养殖业绿色发展的若干意见》的出台背景、主要内容和工作部署等有关情况进行了介绍，并回答记者提问。农业农村部渔业渔政管理局局长张显良一同出席发布会。

　　指导水产养殖业发展的纲领性文件
 
　　为解决好养殖业绿色发展面临的突出问题，日前经国务院同意，农业农村部会同生态环境部、自然资源部、国家发展改革委、财政部、科技部、工业和信息化部、商务部、国家市场监管总局、银保监会联合印发了《关于加快推进水产养殖业绿色发展的若干意见》。
 
　　“这是新中国成立以来第一个经国务院同意、专门针对水产养殖业的指导性文件，是当前和今后一个时期指导我国水产养殖业绿色发展的纲领性文件，对水产养殖业的转型升级、绿色高质量发展都具有重大而深远的意义。”于康震表示。
 
　　数据显示，2018年全国水产养殖总产量超过5000万吨，占我国水产品总产量的比重达78%以上，是世界上唯一养殖水产品总量超过捕捞总量的主要渔业国家。水产养殖业的快速发展为解决城乡居民“吃鱼难”、保障优质动物蛋白的供给、降低天然水域水生生物资源的利用强度、促进渔业产业兴旺和渔民生活富裕等都作出了突出贡献。
 
　　于康震强调，目前水产养殖业还面临着一些困难和问题。如养殖水域周边污染，水产养殖水域空间受到挤压，水产养殖布局不尽合理，产业的规模化、组织化、品牌化程度较低等等。
 
　　这些都与水产养殖大国的地位不相称。
 
　　正是针对上述问题，农业农村部会同相关部门进行了深入研究，在反复论证和广泛征求意见的基础上形成了《意见》。《意见》共8个部分、26条具体的政策措施，围绕加强科学布局、转变养殖方式、改善养殖环境、强化生产监管、拓宽发展空间、加强政策支持及落实保障措施等方面作出全面部署。农业农村部将会同有关部门和地方政府认真抓好《意见》的贯彻落实，推动我国早日由水产养殖业大国向水产养殖业强国转变。
 
　　加快落实养殖水域滩涂规划制度禁养转产不能搞

　　“一刀切”
 
　　在回答记者提出的关于养殖水域滩涂规划编制发布工作的问题时，于康震表示，养殖水域滩涂规划不是产业规划，而是渔业法规定确立的水产养殖业发展的空间规划，是国土空间规划的重要组成部分，是水产养殖业与其他行业协调发展的基本依据。
 
　　于康震指出，只有按照“多规合一”的要求，做到养殖水域滩涂规划符合国土空间规划，并与各专项规划有效衔接，依法科学编制发布养殖水域滩涂规划，才能保障未来水产养殖业发展的空间，维护渔民群众的合法权益。为此，这次《意见》中明确提出，要加快落实养殖水域滩涂规划制度。
 
　　从2016年起，农业农村部启动了新一轮的养殖水域滩涂规划编制工作，要求各地合理布局水产养殖生产，依法划定禁止养殖区、限制养殖区和允许养殖区。目前主产县规划编制已经基本完成，77%的主产县政府已发布了规划，下一步将实现全覆盖。于康震强调，养殖水域滩涂规划涉及广大渔民群众的切身利益，空间规划必须要依法依规，不得以产业发展规划替代空间规划，不搞禁养区扩大化，也不搞产业保护主义，该减的要减下来，该留的也要留下来。
 
　　而针对社会普遍关注的拆除网箱网围养殖，于康震则表示，在水产养殖业发展的过程中坚持“生态优先”是农业农村部一贯的原则，也是农业农村部义不容辞的责任。同时，我们也发现一些地方在处理水产养殖业发展与环境保护关系的时候出现偏差，比如搞“一刀切”，一禁了之、一拆了之，一律拆除、一律禁养，这种简单粗暴的做法我们是不赞成的。
 
　　于康震说，此次《意见》对于拆除网箱网围养殖也提出了明确要求：一是不该禁的不能禁，要科学划定禁养区。坚决防止全区域、全流域、全海域的“一刀切”，盲目扩大禁养范围。二是该禁的要坚决禁，但要给予合理补偿。对于法律法规明确禁养的区域，养殖设施要坚决拆除；对在全民所有水域未依法取得养殖证的，养殖设施也要依法拆除。同时要考虑养殖户的合法权益，要依法给予合理的经济补偿。三是支持养殖户转型升级，实现绿色发展。要通过政策引导和资金支持引导养殖户提高健康养殖水平，提升养殖尾水处理能力，实现生产和环境的协调发展。四是落实养殖者权益保护制度。要稳定集体所有养殖水域滩涂承包经营关系，依法确定承包期；完善水产养殖许可制度，依法核发养殖证。核发养殖证要做到应发尽发、限期发放，绝不能把该发的养殖证锁在政府的抽屉里。对因公共利益需要退出的水产养殖，要依法给予补偿，并妥善安置养殖渔民的生产生活。
 
　　水产养殖不等于水体污染科学养殖有益环境修复
 
　　包括养殖水产品在内的水生生物是整个水生态环境的重要组成部分。于康震认为，要想水生态环境好，不能没有水生生物，两者之间并不矛盾。水产养殖从养殖对象上大致可以分为鱼、虾、蟹、贝、藻几个大类；从养殖方式上有两类：投饵型和不投饵型。并不是所有水产养殖品种和养殖方式都会对水生态环境带来负面影响。只有高密度、不合理的投饵型养殖方式才会对环境产生比较大的影响，科学合理的养殖方式不仅不会对环境造成污染，相反还有净化修复的作用。
 
　　根据《第一次全国污染源普查公报》，水产养殖排放量以化学需氧量和氨氮来计算，占农业排放量的4%。水产养殖污染物大多为氮磷等有机物，主要是造成水域环境的富营养化，对水体的影响总体不是很大。另外，我国海水养殖中贝藻类以及淡水养殖中的鲢鳙鱼等滤食性鱼类，都是不投饵型的水产养殖品种，这些养殖品种都对环境有着良好的净化修复作用。据测算，2016年仅鲢鳙鱼养殖一项就可以消除水体中的氮大约37万吨、磷14万吨。中国工程院的一项咨询研究项目结果显示，海水贝藻类养殖具有高效的“固碳”作用，我国海水养殖的大型海藻每年可以从海水中移出碳30多万吨，养殖的贝类可以移出碳近90万吨。仅贝藻养殖两项，每年就可以移出碳120多万吨。我国海水贝藻养殖对减少大气二氧化碳的贡献相当于每年造林50万公顷，生态效益显著。
 
　　于康震强调，水产养殖与水环境污染之间不是简单划等号的问题，只有出现了不协调，才会带来水环境污染问题。养殖水域污染有外部的因素，也有内部的因素。严重污染只是个别地方才会出现。尽管如此，我们也必须对水产养殖带来的负面影响给予高度重视。农业农村部高度重视水产养殖生产和环境保护的协调发展，“十二五”期间就提出了“坚持生产发展与生态环境保护并重”，还加上了一条“生态优先”，大力发展生态健康的水产养殖业。
 
　　此次《意见》将改善养殖环境作为水产养殖业绿色发展的重要内容，提出了科学设置网箱网围、开展养殖尾水和废弃物治理等多项举措。同时，还重点强调要发挥水产养殖的生态属性，鼓励发展不投饵的滤食性鱼类和滩涂浅海贝藻类增养殖，开展以渔净水、以渔控水、以渔抑藻，修复水域生态环境。

　　渔业对外合作前景广阔我国水产品质量安全稳定向好
 
　　对于社会普遍关心的我国养殖水产品的质量安全状况，张显良表示，我国水产品质量安全水平总体稳定向好，连续6年产地监督抽查合格率都在99%以上，市场例行监测合格率也由2013年的94.4%提高到2018年的97.1%，多年未发生区域性重大水产品质量安全事件。可以说，我国水产品总体是安全的，大家完全可以放心食用。
 
　　张显良说，在保障水产品质量安全上，农业农村部坚持产管结合、标本兼治，打好“组合拳”。此次《意见》在确保水产品质量安全上也提出了三方面措施：一是强化投入品管理。强化水产养殖用饲料、兽药等投入品质量的监管，加强水产养殖用药的指导，严厉打击制售假劣水产养殖用饲料、兽药和违法用药及其他投入品的行为。二是加强质量安全监管。强化水产品质量安全属地监管职责，落实生产经营者质量安全的主体责任，加大产地养殖水产品质量安全风险监测评估和监督抽查的力度，深入排查风险隐患，推动养殖生产经营者建立健全养殖水产品追溯体系，推进行业诚信体系建设，保证水产品安全。三是加强疫病防控。健全水生动物疫病防控体系，加强水生动物疫病监测预警、风险评估和应急处置，完善渔业官方兽医队伍，全面实施水产苗种产地检疫和监督执法，优化水产养殖用疫苗审批流程，加快疫苗推广和应用。
 
　　在回答记者关于农业农村部支持水产养殖企业和技术走出去对接“一带一路”的问题时，张显良介绍，2018年水产品出口额达233亿美元，出口额、出口量双增，而进口额、进口量也是双增。通过与一些发展中国家开展渔业合作，为当地提供了水产品、就业岗位，也为他们带来了实实在在的收入，密切了与当地人民的友谊，巩固了双边友好关系。农业农村部今后将充分发挥我国在技术和人才等方面的优势，做好“一带一路”沿线的规划，以水产养殖作为突破口，结合发展中国家的自然条件优势，共同为发展中国家水产养殖业发展提供技术、人才、资金保障，同时在加工、装备、饲料等方面提供有力支撑。
 
　　（一）黄渤海区
 
　　截止到2025年，规划共在黄渤海区建设113个国家级海洋牧场示范区（包括2015-2016年已建情况），形成示范海域面积1200多平方千米，其中：建设人工鱼礁区面积600多平方千米，投放人工鱼礁3400多万空立方米，形成海藻场和海草床面积160平方千米。
 
　　主要分布区域：渤海辽东湾、渤海湾、莱州湾、秦皇岛-滦河口海域、大连近海海域、山东半岛近岸海域、南黄海等海域。其中，辽东湾主要分布在绥中、葫芦岛、营口近海等海域；秦皇岛-滦河口海域主要分布在秦皇岛近海、南戴河近海、昌黎近海、唐山唐山湾、佛手岛等海域；渤海湾主要分布在天津南港工业区海域、沧州海域、滨州无棣县近海海域、东营河口区近海等海域；莱州湾主要分布在东营黄河河口区、龙口屺山母岛等海域；大连近海海域主要分布在大小长山岛海域、黄海大李家街道海域、海洋岛、平岛、石城岛、王家岛等海域；山东半岛近岸主要分布在烟台南北隍城海域、南北长山岛、崆峒岛、砣矶-喉矶-高山岛、庙岛群岛东部、蓬莱东部、芝罘岛东部、养马岛、四十里湾、牟平金山下寨、金山港东部、海阳琵琶口、土埠岛东部、大阎家海域，威海双岛湾、五垒岛湾、小石岛、刘公岛、五渚河至茅子草口、靖海湾东部、乳山白沙湾海域，荣成临洛湾、荣成湾、苏山岛、爱伦湾、俚岛湾、王家湾海域，青岛五丁礁、田横岛南部、斋堂岛、崂山湾、竹岔岛、朝连岛、凤凰岛海域，日照北部近海、黄家塘湾、刘家湾、前三岛、海州湾北部等海域；南黄海海域主要分布在江苏南通近海海域。
 
　　（二）东海区
 
　　截止到2025年，规划共在东海区建设20个国家级海洋牧场示范区（包括2015-2016年已建情况），形成示范海域面积500多平方千米，其中：建设人工鱼礁区面积160平方千米，投放人工鱼礁500多万空立方米，形成海藻场和海草床面积80平方千米。
 
　　主要分布区域：主要分布在浙江、福建近海海域。其中浙江主要分布在普陀朱家尖白沙海域、台州椒江大陈海域、临海东矶海域、温岭积络三牛海域、玉环鸡山岛群海域、温州洞头等海域；福建主要分布在宁德霞浦海域，福州连江、福清、平潭海域，莆田秀屿，泉州晋江海域，厦门白哈礁，漳州龙海、东山海域。
 
　　（三）南海区
 
　　截止到2025年，规划共在南海区建设45个国家级海洋牧场示范区（包括2015-2016年已建情况），形成示范海域面积1000多平方千米，其中：建设人工鱼礁区面积300多平方千米，投放人工鱼礁1100多万空立方米，形成海藻场和海草床面积90平方千米。
 
　　主要分布区域：分布在广东、广西和海南近海海域。其中广东主要分布在汕头莱芜海域，揭阳神泉、前詹海域，汕尾陆丰碣石湾金厢南海域，惠州大辣甲、红海湾、大星山海域，湛江江洪、硇洲、乌石、烟灶海域，深圳杨梅坑、东冲—西冲海域，珠海庙湾、外伶仃海域，江门乌猪洲、沙堤海域，阳江山外东、青洲岛、红鱼排、海陵岛海域，茂名大放鸡岛、第一滩海域，吴川博茂渔港西南部等海域；广西主要分布在北海近海海域、钦州三娘湾等海域；海南主要分布在三亚近海的三亚湾、蜈支洲岛、崖州海域，陵水近海海域，万宁洲仔岛海域，琼海冯家湾海域，文昌海域，临高头洋湾海域，儋州市峨蔓、海头、磷枪石岛海域，乐东莺歌海海域，西沙永乐群岛等海域。
 
　　六、效益分析
 
　　（一）生态效益
 
　　海洋牧场在水生生物栖息地和渔场环境修复、渔业种群资源增殖、海域生态系统服务功能提升、生物多样性维系等方面具有综合的生态效益。海洋牧场建设形成的人工鱼礁区，为大型藻类、附着生物等提供了附着基质，礁区内形成的多样性流场和流态，为各类水生生物提供了栖息、繁衍、生长、避敌等所需的生息空间。藻类移植及海草床建设对于修复海底生态环境、解决海域荒漠化问题意义重大，不但可以净化水质、改善底质，还可以减缓温室效应、防止赤潮发生。通过海洋牧场示范区的建设，可以恢复并提高示范区及其周边海域渔业资源补充量和生物多样性，改善海域生态环境质量，提升海域生态系统服务功能，促进海洋渔业持续健康发展。
 
　　（二）社会效益
 
　　为保护海洋渔业资源，我国海洋捕捞业正在实施减船转产。海洋牧场建设与减船转产政策密切相关。减下来的废旧渔船进行无害化处理后，可以作为鱼礁材料，变废为宝；同时，建成的海洋牧场还可以为捕捞渔民提供转产转业出路，有助于稳定转产转业渔民收入，保障渔区社会和谐稳定。此外，以海洋牧场建设和增殖放流活动为平台，利用政府引导、社会媒体宣传、扩大公众参与等途径，加强海洋生态保护的广泛宣传和教育，倡导树立“人海和谐、人鱼和谐”的理念，能够提升全社会水生生物资源养护和水域生态环境保护意识，使保护海洋生态环境、合理利用海洋资源更加深入人心。
 
　　（三）经济效益
 
　　根据国内外的海洋牧场建设经验，1空方人工鱼礁区比未投礁的一般海域，平均每年可增加10公斤渔获量。按此测算，本规划期内人工鱼礁投放5000万空方，平均每年约可增加50万吨产量，按照主要渔获品种的价格2万元/吨计算，本规划中仅人工鱼礁建成后每年就可增加100亿元的渔业产值，结合水生生物增殖放流和海藻移植所带来的经济效益，保守估计建成的国家级海洋牧场示范区每年带来的经济效益将超过150亿元，十年将超过1500亿元。此外，海洋牧场建设还可有效带动沿岸地区水产品育苗、养殖、加工、外贸、交通运输、休闲垂钓、餐饮旅游等相关产业的发展，为海洋经济发展做出新贡献。
 
　　七、保障措施
 
　　（一）加强组织领导和沟通协调
 
　　沿海各级渔业主管部门要高度重视，以国家级海洋牧场示范区创建为抓手，加大海洋牧场建设力度，统筹做好海洋牧场与海水养殖、休闲渔业、捕捞渔民转产转业、渔船更新改造及清理取缔涉渔“三无”船舶、水生生物保护区建设和增殖放流等渔业相关产业或工作的协调配合，加快海洋渔业转方式调结构和转型升级，促进海洋渔业持续健康发展。要积极与有关部门沟通，协调好海洋牧场建设与其他行业用海关系，避免与现有的功能区划和环保要求相冲突。同时，也要积极争取将海洋牧场规划或建设区域纳入渔业功能区域，为海洋牧场发展留足空间。
 
　　（二）完善海洋牧场建设和管理体制机制
 
　　加快推进海洋牧场相关配套法律、法规、规章制度和规范性文件的制修订，完善海洋牧场建设和管理办法。创新海洋牧场建设和管理体制机制，根据不同类型和功能定位，实行更有针对性的分类管理。建立健全海洋牧场投资与收益相匹配制度，明确海洋牧场建设主体、经营主体和所在海域渔民在海洋牧场经营、开发、管理和维护中的权利、责任和义务，在确保海洋渔业资源和生态环境得到切实保护的前提下，让投入各方获得合理收益。
 
　　（三）建立多元化投入支持机制
 
　　整合渔业现有的支持政策，在有关项目和资金安排上对海洋牧场建设予以重点倾斜。中央财政通过渔业油价补贴政策调整，支持开展以修复、优化海洋渔业资源和水域生态环境为主要目标的国家级海洋牧场示范区建设。鼓励各地加大对海洋牧场建设的支持力度，并在减免海域使用费用、简化审批手续，以及信贷、税收、保险等方面进行政策倾斜。积极推动建立多渠道、多层次、多元化长效投入机制，按照“谁投资、谁负责、谁受益”的原则，鼓励生态补偿资金、金融资本以及其他社会资本参与海洋牧场建设，推动海洋牧场规模化发展。
 
　　（四）强化科技支撑和服务
 
　　加强海洋牧场方面的专业人才培养和引进，建立多层次的人才培养机制，形成稳定、高效的海洋牧场技术研究和支撑团队，在海洋牧场规划建设、技术标准、效果评估、管理制度、扶持政策等方面提供技术支撑和服务。组织相关科技力量，以产业发展为导向，对海洋牧场选址、礁体设计、礁区布局、礁体投放、海草床和海藻场构建、增殖物种选择、渔业资源管理等方面的关键与共性技术难题开展联合攻关，科学指导海洋牧场建设。充分发挥国家级海洋牧场示范区的典型示范和辐射带动作用，大力推广实用技术和成功经验，带动海洋牧场全面健康发展。
 
　　（五）加强海洋牧场后续管理监测
 
　　构建海洋牧场实时监测系统与辅助决策技术信息平台，及时对海洋牧场生态环境、资源状况进行跟踪监测。建立海洋牧场长期的生态、经济和社会效益评估机制，全面总结、科学评估、综合分析海洋牧场建设取得的效果，为后续管理、开发利用和继续建设提供决策支持。加强海洋牧场选址、设计、论证、实施等重点领域和关键环节的审查，严把招投标、质量管理和技术监督等关键环节，确保海洋牧场建设质量；加强执法监管，建立动态监管体系和综合考评体系，确保海洋渔业资源得到有效保护和可持续利用。